中级财政税收辅导:财政支出及其分类
在上一章中，我们介绍了公共物品问题的一个重要方面，即公共物品是如何供给的。这一问题的分析有两个视角：一是看实物，即政府实际的提供与生产过程，二是看资金运用，我们通过对政府预算的分析，看政府支出的规模与结构。与支出规模相比，支出结构问题更重要，它反映了财政支出的受益格局。本章主要是基于第二个视角，从财政支出的规模与结构看政府如何供给公共物品与服务。
(一)如何理解财政支出数据
财政支出，是指政府为履行职能、取得所需商品和劳务而进行的资金支付，是政府行为活动的成本。传统上一般通过以下三个方面来理解财政支出的数据。
一是看财政支出规模。所谓财政支出规模，是指财政支出总额占国内生产总值(GDP)的比重。它反映了政府实际上参与社会经济生活的程度，有助于人们了解政府支配了多少社会资源，简单地说就是掌控和运用了多少钱。
二是看财政支出结构。所谓财政支出结构，是指在财政支出总额中各类支出所占的比重。它反映了政府用各项财政资金都做了什么事，并据此观察政府的职能和活动，政府如何参与社会经济生活、参与的广度和重点是什么，有助于人们了解政府是如何运用财政资金的。如，用于义务教育方面多少、用于公共安全方面多少、用于社舍保障方面多少等。
三是看财政支出的经济性质。所谓财政支出的经济性质，是指各项财政支出的具体经济构成。它反映财政每一笔钱具体是怎么花的，反映了政府在社会经济生活中实际履行何种职能，有助于人们了解政府干预是更侧重资源配置，还是更侧重收入分配；是更关注长期结构调整，还是更关注短期宏观调控等。
(二)财政支出分类方法
财政支出分类，是指从不同角度，根据一定标准把各种不同的财政支出进行的划分和分类。无论从哪个方面来理解财政支出数据，都需要首先对庞杂的政府支出活动进行分类整理。
国际上常见的分类方法有：
1.适用于编制政府预算的统计分类
国际通行的统计分类方法有财政支出功能分类和财政支出经济分类。支出功能分类是按照政府提供公共物品与服务的产出性质进行的分类，反映政府的职能活动，即政府的钱到底被拿来做了什么事(用来办了教育，还是加强了国防)；支出经济分类是按照政府生产公共物品的成本投入进行分类，反映政府支出的经济性质和具体用途，说明政府的钱是怎样花出去的(办教育的钱是发了工资，还是买了设备、盖了校舍)。从某种意义上讲，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映。利用这一分类体系下的统计数据，能够从微观层面清晰地追踪政府财政支出的去向和具体用途。财政支出的功能分类和经济分类体系，分别从不同侧面、不同角度反映了政府的支出活动，两种分类方法相互联系、相互补充，有利于全面反映政府支出活动。在被称为“财政数据生产管理国际准则”的国际货币基金组织(IMF)《政府财政统计手册(2001年)》中，财政支出按功能分为十大类：一般公共服务、国防、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、住房和社会服务设施、医疗保健、娱乐文化和宗教、教育和社会保护。其中，每一大类功能支出又按经济性质分为八大类，包括雇员补偿、商品与服务的使用、固定资本消耗、利息、补贴、赠与、社会福利和其他支出。
2.根据交易的经济性质进行分类
这种分类方法将财政支出区别为购买性支出(或消耗性支出)和转移性支出。购买性支出是指政府为了履行其职能，从私人部门取得物品与劳务并支付相应资金而发生的费用。这些物品与劳务或者被用于政府自身的消费(称为政府消费性支出)，或者形成投资(称为政府投资性支出)。通过购买性支出，政府与私人部门发生经济交换，并在实际中参与社会资源的配置，影响着社会投资与消费的总量与构成。在实施转移性支出过程中，政府仅扮演中介者的角色，依法向受益对象拨付财政资金但并不要求获得相应的物品与劳务。虽然在政府转移性支出过程不涉及与私人部门的等价交换，但却可以造成购买力和社会财富在其他社会主体中的重新分配。
利用这一分类体系，可以从宏观上考察一国政府在多大程度上作为经济主体直接参与经济过程，其职能是偏好于资源配置，还是收入再分配。
(三)中国的政府支出分类改革
1.中国传统的政府支出分类
2007年1月1日实施新的政府收支分类改革之前，中国一直沿用计划经济体制下的支出分类体系。一方面，按支出功能(或政府职能)，将政府支出分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费、其他支出五大类。另一方面，按支出用途将财政支出分为若干项目，如基本建设支出、流动资金、挖潜改造资金和科技三项费用、地质勘探费、工业、交通、商业等部门事业费、支援农村生产支出和各项农业事业费、文教科学事业费、抚恤和社会救济费、国防费、行政管理费、价格补贴支出等。与国际通行的支出功能分类和支出经济分类法相比，中国传统的支出分类是一种“功能”与“性质”混合的分类方法。这种分类方法存在很大不足，主要是：财政支出的分类标准不统一，部分支出按功能分类(如行政管理费、公检法司支出、外交外事支出等)，部分支出按经济性质分类(如社会保障补助支出、国内外债券付息支出等)。从表面上看，传统的支出分类方法兼具功能分类和经济分类的特色，但实际上它既无法全面反映政府职能，也难以精确反映财政支出的经济性质；既不利于细化预算编制和强化预算约束，也造成了难以进行国际横向比较。
2.政府支出分类改革
2007年1月1日起中国实施了符合国际惯例的收支分类改革。政府收支分类改革的目标，就是要适应市场经济条件下转变政府职能、建立公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情、又符合国际通行做法的较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。具体科目设计目标是“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”。其中，支出功能分类设类、款、项三级，分别为17类、172款和1152项。类级科目分别为：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城市社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出、转移性支出。支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和98款。类级科目具体包括：工资福利支出、商品H和I服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。